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| Tropas alemanas marchan hacia Polonia |
Capítulo III
La diferente dinámica internamente de ambos países gravitará sustantivamente en los acontecimientos que velozmente se suceden durante 1940 y 1941 en torno a la zona en disputa.
Esta es la tercera entrega del análisis del libro "Tres días de guerra y ciento ochenta de negociaciones. Perú Ecuador, 1941-1942" de Ernesto Yepes. En los artículos anteriores se examinaron las raíces del conflicto así como la génesis y sentido de la línea de status quo de 1936 que deviniera en el componente esencial de las negociaciones que culminaron en Río de Janeiro. Hoy tocamos un tema crucial: el entorno internacional en que se desarrollaron esas negociaciones.
Los años previos a la guerra y el estallido de la Segunda Guerra Mundial
El contexto internacional en el que se encuadran las negociaciones que culminaron el Protocolo de Río de Janeiro está jalonado por dos grandes hechos: el Crac del 29 y la Segunda Guerra Mundial. Con respecto a este último punto conviene recordar que el 1 de setiembre de 1939 Alemania invadió Polonia. Francia e Inglaterra le declararon la guerra, en tanto Estados Unidos se mantenía neutral. Roosevelt era consciente de que el ánimo de la población de su país era contrario a su involucramiento en el conflicto bélico.
El presidente, con mucho tacto, buscará entonces remontar esas aguas e ir creando las condiciones que le permitan revertir esa tendencia. Es ese momento, en esas circunstancias, en que Estados Unidos asumirá un papel gravitante en las negociaciones que condujeron al Protocolo de Río de Janeiro, deviniendo en el líder informal de un grupo de tres países (los otros son Brasil y Argentina) animados con el propósito de ayudar a resolver el diferendo entre Perú y Ecuador.
El conflicto mundial durante esos meses estará presente permanentemente en la mesa de negociaciones, no tanto porque acreciente la prisa por resolverlo y permita ofrecer un frente panamericano unificado, que es lo que generalmente se acostumbra a señalar, sino en razón de la estrategia internacional global del presidente Roosevelt en la cual se inscribe este diferendo.
Una estrategia en la que el conflicto peruano-ecuatoriano desempeñó en sí mismo un rol dentro de la voluntad de Roosevelt de hacerse oír en el sistema internacional.
El 7 de diciembre Japón bombardeó Pearl Harbor. La guerra europea se convertía en guerra mundial en toda su dimensión. Estados Unidos e Inglaterra declaran la guerra al Japón y, poco después, Italia y Alemania a Estados Unidos.
Por aquellos días, las negociaciones por el conflicto peruano-ecuatoriano se encontraban en cierto modo empantanadas por la actitud de Estados Unidos. Paulatinamente esa posición comenzó a modificarse. No sólo porque ahora tenía intereses mayores que reclamaban su atención, como ya se dijo, sino porque su estrategia internacional -dentro de la cual se había inscrito la solución del diferendo- también se había modificado. Fue sólo cuando se produjo este cambio cualitativo de pista en la orientación política mundial de los Estados Unidos que finalmente el problema limítrofe empezó a resolverse, gracias a que Washington se tornó más permeable a alternativas de solución diferentes a las que nacían de su estrategia internacional. Y porque también las partes involucradas se fueron tornando en general más flexibles.
La chispa que prendió el bosque
En el Perú durante 1933-1939 bajo la mano férrea del general Oscar R. Benavides se había logrado consolidar un orden institucional relativamente estable. Benavides había profesionalizado el ejército al tiempo que lo alejaba de la política. En el Departamento de Estado, de otro lado, algunos miembros del entorno gubernamental de Benavides despertaban suspicacia por su supuesta proclividad hacia Italia o Alemania.
En 1940 al salir elegido presidente Manuel Prado triunfaron los sectores más próximos a la causa de los países aliados. La economía exportadora luego del crac del 29 se había ido recomponiendo con dificultades durante la década de 1930. El triunfo de Prado significa también el ingreso al poder de un nuevo sector propietario, más ligado a las finanzas, a la economía urbana frente al tradicional monopolio del poder de los grupos ligados a la propiedad de la tierra. También es el punto de retorno de los capitales norteamericanos y de la reorientación del comercio exterior peruano desde y hacia dicha potencia.
De otro lado, Ecuador pasaba por un peligroso periodo de inestabilidad institucional que tornaba riesgoso e ineficaz su manejo de la estructura militar. El tránsito de su economía exportadora del ciclo del cacao (1890-95/1925-30) al del plátano (1945-60/1960-65) había traído consigo una dramática inestabilidad política. Entre 1931 y 1940 se habían sucedido catorce presidentes. En el momento de producirse el conflicto con el Perú, gobernaba el país, desde el 1 de setiembre de 1940, Carlos Arroyo del Río, representante liberal de la plutocracia de Guayaquil.
Elegido en comicios muy discutidos, Arroyo considera que su situación es tan precaria que justifica retener -en pleno conflicto de julio de 1941- buena parte de sus mejores tropas en Quito y en alguna otra ciudad grande a fin de prevenir ser derrocado por sus oponentes políticos.
Esta diferente dinámica interna de ambos países gravitará sustantivamente en los acontecimientos que velozmente se suceden durante 1940 y 1941 en torno a la zona en disputa.
Como señalamos anteriormente, luego del fracaso de las conversaciones de Washington, hacia 1938 las negociaciones entre Perú y Ecuador quedaron interrumpidas. De otro lado, al tiempo que se suspendía el diálogo, las tensiones en la frontera se fueron incrementando provocadas muchas veces precisamente por el vecino más débil, sobre todo durante los meses que precedieron a la guerra.
¿Cómo explicar esta contradicción?
La cancillería de Ecuador era consciente de que su país en ese momento tenía una institucionalidad militar y civil bastante frágil. Esta circunstancia llevó a Quito a convertir el apoyo externo, la presión internacional, en el vértice de su estrategia en el conflicto limítrofe. Pero vivir al borde de la confrontación a fin de conseguir apoyo continental tenía sus riesgos. Que Quito minimizó confiado en que Estados Unidos y los demás países de América no permitirían una solución militar a la disputa.
El Perú por el contrario, como hemos dicho, gozaba en ese momento de una salud institucionalmente más sólida, por lo que buscaba disminuir al máximo la participación de terceros y prefería el trato directo entre los dos países. El estallido de la Segunda Guerra Mundial creó las condiciones para reorientar esas tendencias. Ecuador sobre todo comprendió que su política basada en el apoyo externo corría ahora sus riesgos, puesto que los países más importantes de la región estarían pronto más preocupados por la "defensa hemisférica" que por una querella territorial entre dos pequeños países.
Ecuador intensificó entonces aún más su presión sobre el entorno internacional buscando un apoyo más decidido y rápido. En términos generales podemos decir que su estrategia -en estas difíciles circunstancias- le resultó fructífera pues logró el apoyo de Estados Unidos en algunos puntos de su agenda.
Torre Tagle debió efectuar entonces un trabajo de filigrana a fin de sortear las dificultades de un entorno externo agitado por el accionar de Quito. Reacciona con cautela. No quiere aguas agitadas que justifiquen una intervención externa, sino calmas, que permitan una relación directa entre los dos países.
Para Ecuador el tiempo apremia. Los tambores de guerra europeos auguran el involucramiento estadounidense y hemisférico en el conflicto mundial. Hay que actuar antes de que el problema limítrofe simplemente desaparezca del foco de interés continental. Quito da un paso importante y en cierto modo sorpresivo: el 6 de abril de 1941 envía un telegrama a las cancillerías de América indicando su interés de entrar en negociaciones directas con el Perú en tanto ese país dé "garantías de buena fe".
Los términos del requerimiento de Quito provocan la reacción airada de Lima. Los especialistas están divididos en interpretar esta actitud ecuatoriana. Si fue simplemente una ligereza, un desliz involuntario de Quito al manejar de esa forma un asunto en extremo sensitivo o si fue por el contrario un juego bien calculado destinado a provocar la reacción negativa del Perú y cerrar la puerta a la posibilidad del trato directo.
Lo evidente es que el entorno se tornó aún más enrarecido, incrementándose también las tensiones -y provocaciones mutuas- en la frontera. A ambos lados, los militares sacan más lustre a las espadas y ofrecen redoblar el alerta en una frontera mal definida de miles de kilómetros. Súbitamente, en Quito estalla el optimismo. Argentina ha dado el paso, el esperado primer paso del entorno internacional que estaba esperando. Buenos Aires invita a Brasil y a Estados Unidos a actuar urgentemente como mediadores en el conflicto limítrofe peruano-ecuatoriano.
Hay desazón en Lima. Pero ella aun será mayor cuando se conocen los términos en que se plantea la mediación: ofrecen a ambos países sus "amistosos servicios" encaminados a lograr un "acuerdo equitativo y final".
Terremoto en Torre Tagle. Siendo refractaria a la mediación, sentía que ahora se la "ofrecían" no sólo sin que tuviera pocas posibilidades de rechazarla sino en términos que le resultaban inaceptables: bajo la forma de "amistosos servicios". En lugar de ella, Lima estaba dispuesta a aceptar otra fórmula, la única que a su entender cabía en este caso: la de "buenos oficios". No era ésta una gratuita disquisición terminológica del diccionario diplomático.
Lima juzgaba que con los "amistosos servicios" los tres países en cuestión se estaban autoabriendo las puertas para una participación en el diferendo más activa, más amplia que la que el Perú consideraba necesaria de parte de los tres países. Que el papel que juzgaba les correspondía en esos momentos era el de "buenos oficios", esto es, básicamente acercar a los dos litigantes para que ellos directamente, sin mediaciones, emprendan negociaciones.
Perú responde enfático: acepta el ofrecimiento de los tres países, pero precisa que deberá tomar la forma de "buenos oficios". Los países que ofrecen su concurso toman nota de la primera parte del mensaje de Lima, pero ex profeso deciden ignorar la segunda (que debe tomar la forma de buenos oficios). Con astucia, o diplomacia, dan gracias a Torre Tagle por aceptar la mediación. Y la ponen en marcha.
Pero Lima está alerta. Rechaza los términos en que se le plantea el ofrecimiento. Por fortuna para ella su posición crea a su vez una fisura entre los tres países que ofrecen intervenir. Luego de conocer el rechazo peruano no se ponen de acuerdo respecto al siguiente paso. Washington se impacienta. Las presiones de Welles sobre Lima se hacen a partir de ese momento más intensas. Incluso directamente sobre el presidente Prado. Pero el Perú no cede. Y la situación, nuevamente, queda prácticamente empantanada.
A partir de julio de 1941 esta dinámica es trastocada profundamente. En ese mes, de las escaramuzas intermitentes e incontrolables se pasa al enfrentamiento militar. En pocos días las tropas peruanas toman la provincia ecuatoriana de El Oro y se detienen a las puertas de Guayaquil.
- Este artículo fue publicado originalmente en Diario La República de Perú el 14 de junio de 1998
